本文作者丨雍秦权
前言
现行《行政诉讼法》第77条规定，法院认为行政处罚存在“明显不当”情形，有权以判决形式予以变更。本文梳理了公开裁判文书，总结了部分法院对于“行政处罚明显不当”的裁判观点，以帮助大家把握法院对于“明显不当”问题的裁判尺度。
1、观点汇总
一、行政机关采取执法手段时应当遵循最小侵害的比例原则。它要求行政机关对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡，以最大限度地避免因小失大。行政机关作出的行政处罚应合情、合理、恰当且适度。
二、行政规范性文件的实施问题应当在行政处罚适当性审查中予以衡平考量。
三、行政处罚应当考虑被处罚人就违法行为的纠正情况。
四、因案件办理时间过长，产生额外的滞纳金不应当要求被处罚人全部承担。
五、被处罚人认为行政处罚明显不当的，应当承担举证责任。
六、行政处罚时应当考虑相对人在侵权行为中的过错程度适当予以处罚。
七、行政决定中的个别文字表述不属于明显不当认定范围。
八、违法未造成任何实际危害后果，且在案件调查中积极配合执法部门进行调查询问，应当予以减轻处罚。
九、货值较小，未造成任何实际危害后果，且及时整改，应当予以减轻处罚。
十、货值较小，并非主要经营产品，应当予以减轻处罚。
观点：行政机关采取执法手段时应当遵循最小侵害的比例原则。它要求行政机关对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡，以最大限度地避免因小失大。
2、案例汇总
陈炳才诉南昌市东湖区城市管理局城乡规划行政处罚一审行政判决书 (2020)赣7101行初588号
“原、被告双方对案涉《拆违通知书》的执法程序无争议，但原告主张被告作出《拆违通知书》在实体上不应得到支持，12345热线举报事由没有根据，法院认为原告的理由成立，具体评析如下：首先，行政机关在依法行政的执法过程中应当注意尊重公民的意思自治。从现有证据来看，原告陈炳才与墩子塘房管所签订《房屋改建协议书》及改建房屋已办理土地使用权证和房屋所有权证，并结合房屋改建现状情况，足以表明双方通过协议就原告房屋改建具体事宜达成一致，改建后的房屋及附属院落符合规划条件。原告主张其与墩子塘房管所约定原告以箭道巷7号房屋的南侧墙体为安全防护屏障而不在改建房屋北侧修建围墙以便不影响7号房屋的南侧开窗，符合客观事实，理由能够成立。
箭道巷7号房屋被拆除前，其与箭道巷6号房屋的间距形成进出原告房屋的封闭式院落通道，属于原告的专属空间。箭道巷7号房屋被拆除后，原告以修缮为目的搭建铁栅栏，在主观上是善意的，目的在于防止墩子塘箭道巷7号房屋被拆除后出现安全隐患，且未改变原有规划条件，具有正当性。其次，行政机关采取执法手段时应当遵循最小侵害的比例原则。它要求行政机关对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡，以最大限度地避免因小失大。
具体到本案，墩子塘箭道巷6号土地使用权证、房屋所有权证及规划部门出具的图纸等证据能证实，原告在墩子塘箭道巷6号院子北侧石肩上搭建铁栅栏，属于在自己专属空间范围内进行的相关活动，未侵占相邻的墩子塘箭道巷7号土地，无涉他人利益，也未侵害公共利益如侵占公共道路。如果不准许原告搭建铁栅栏，将减损原告的权益，但是公共利益并不能因此得到增长，故被告要求原告拆除铁栅栏，不符合比例原则。最后，司法保护当事人合法权益的考虑，应当给予权利人相应的救济。行政机关作出行政行为的侧重点在于执行法律法规等规范性文件及政策规定，人民法院办理行政案件的侧重点在于通过个案审理保护权利人的合法权益。
本案中，原告自2019年5月起向有关部门申请办理审批手续，但均未给予解决，造成原告自行搭建铁栅栏。如果仅以未办理《建设工程规划许可证》为由要求原告拆除铁栅栏，将致使原告的合理诉求得不到救济并予以妥善处理。综上，原告提出要求撤销案涉《限期拆除违法建筑通知书》的诉请，本院予以支持。”
南昌市东湖区城市管理局与陈炳才其他行政处罚纠纷上诉案 (2021)赣71行终65号
“根据《行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”之规定，行政权力的设定、行使必须依据法律规定进行，符合法律规定。根据《行政诉讼法》第七十七条第一款“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更”以及《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第四条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”之规定，法院在对行政处罚坚持合法性审查的同时，还应当进行合理性审查，行政机关作出的行政处罚应合情、合理、恰当且适度。本案东湖区城管局认为陈炳才在墩子塘箭道巷6号院子北侧石肩上搭建铁栅栏违法，向其作出《拆违通知书》，责令其限期自行拆除。但陈炳才搭建铁栅栏的原因，系箭道巷7号房被认定为危房且被拆除所致。
因历史原因，箭道巷7号房南侧墙体与陈炳才房屋院子北墙形成共墙关系，与院子其他三面墙体或门楼共同组成陈炳才房屋的封闭式院落。箭道巷7号房被拆除后，陈炳才多次向有关部门申请办理审批手续要求建院墙，但各部门均未妥善处理，其自行修缮搭建铁栅栏旨在自行恢复房屋院子原有封闭状态及加强院子安全防护。
虽然陈炳才未办理《建设工程规划许可证》建设铁栅栏，东湖区城管局根据《城乡规划法》第四十条，第六十四条等规定作出《拆违通知书》未违反法律规定，但综合考虑本案具体情况，从合理性原则出发，如要求陈炳才强制拆除铁栅栏，将使箭道巷6号院子始终处于半封闭状态，不仅损害陈炳才的合法权益，还可能造成其他安全隐患，也不能实现《行政处罚法》维护公共利益和社会秩序、保护公民合法权益的立法目的，体现教育与处罚相结合的基本原则。“
观点：行政规范性文件的实施问题应当在行政处罚适当性审查中予以衡平考量。
上海中燃船舶燃料有限公司与上海市质量技术监督局要求撤销行政处罚纠纷上诉案 (2018)沪03行终300号
“上诉人在本市销售不符合110号文要求的案涉0号普通柴油的违法行为，应当给予相应的行政处罚，但就本案具体情况而言，案情具有一定的特殊性。由于110号文规定提前实施更为严格的油品标准，自2016年4月1日起在本市全面停止供应、销售和使用不符合硫含量不大于50mg/kg要求的普通柴油已成必然，故从企业经营角度而言，上诉人之前在本市储存储备的普通柴油必须退出本市市场，由此需要一定的时间及成本用于调整经营。故本院从行政裁量上依法调整处罚的基数，进一步提升被诉处罚决定的适当性，以更好地体现坚持处罚与教育相结合的行政处罚原则。即对于被上诉人认定上诉人自2016年4月至6月间3个月内共计销售225吨、货值金额973850元所作的行政处罚计486925元依法予以减除，被诉处罚决定的其他事项予以支持。”
观点：行政处罚应当考虑被处罚人就违法行为的纠正情况。
江苏省东台市市场监督管理局、翁秀芬商标行政管理(商标)再审审查与审判监督行政裁定书 (2019)最高法行申9339号
“本案中，再审申请人东台市监局于2016年5月11日作出0084号处罚决定，经重新调查后于同年12月15日作出0332号处罚决定。相比0084号处罚决定，0332号处罚决定认定被申请人翁秀芬经营行为侵犯的注册商标数量、违法经营额均少于0084号处罚决定认定的事实情节。再审申请人的两次处罚虽然均在法定幅度内作出，但作为同一处罚程序中针对同类违法行为作出的处罚决定，应当符合《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十二条关于“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚"的规定。结合《行政处罚法》第四条第二款关于“过罚相当"的规定，在同一处罚程序中，对于违法情节明显减轻的情况，处罚结果未相应减轻，实质上亦属于加重处罚，不符合行政合理性原则。
同时，在0332号处罚决定作出前，被申请人翁秀芬与部分消费者及商标权利人进行了协商并予以赔偿。再审申请人东台市监局以商标权利人出具的“贵局对被投诉人之前的行为是否处罚、如何处罚，权利人均没有异议"说明为由，主张该行为并不影响处罚结果。但根据《行政处罚法》第五条关于“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合"的规定，行政处罚的目的并不在于罚款本身，而是通过惩戒性的措施教育公民、法人或者其他组织自觉守法。被申请人积极与商标权利人沟通并赔偿了损失，表明被申请人已经认识到行为的过错性，并采取了积极措施消除或者减轻违法行为危害后果。再审申请人仍坚持原处罚幅度，有所不当。”
观点：案件办理时间过长，产生的滞纳金不应当要求被处罚人全部承担。
吉林省丰达高速公路服务有限公司与公主岭市国家税务局稽查局等税务行政处理纠纷上诉案 (2017)吉03行终36号
“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外”的规定，原审法院经审查认为，该案历时四年，期间发生的滞纳金全部由原告承担显示公平，判定2013年6月28日之后产生的滞纳金，不应由原告承担，符合合理性原则，符合法律规定。上诉人认为原审法院超越法律权限的观点不能成立。”
观点：被处罚认为行政处罚明显不当的，应当承担举证责任。
丹东欣泰电气股份有限公司、中国证券监督管理委员会金融行政管理(金融)再审审查与审判监督行政裁定书 (2018)最高法行申4640号
“根据《行政诉讼法》第七十条第六项的规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销。具体到行政处罚领域，《行政诉讼法》第七十七条规定，行政处罚明显不当的，人民法院可以判决变更，但不得加重原告的义务或者减损原告的权益。
由此可见，人民法院审理行政案件，不仅要对被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。对行政处罚来说，如果经审查存在明显不当的还可以直接判决变更。
但需要注意的是，立法在规定人民法院可以对被诉行政行为进行合理性审查的同时，还强调必须行政行为“明显不当”的才可以予以撤销或变更。由此也可以看出法律对行政裁量进行司法审查的定位，即人民法院既要履行对行政裁量的审查职责，不能怠于履行，也要秉持谦抑态度行使自己的审查权力，给予行政裁量必要的尊重。
证券金融领域相较之其他行政领域更具有一定的特殊性，金融监管部门对市场的监管奉行依法审慎监管原则，这也要求法院对金融监管执法行为进行司法监督必须在恪守适度原则基础上开展合法性审查，不能逾越金融监管执法规律或者超越司法权边界施以监督。根据《行政处罚法》第四条第二款的规定，行政机关实施行政处罚，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，欣泰电气认为被诉处罚决定在定性和处理结果两个方面均存在明显不当的地方。
在定性方面，前面已经述及，欣泰电气符合证券欺诈发行的构成要件。对于欣泰电气在一、二审程序中以中国证监会查处的其他案件为例说明本案定性不当的主张，由于欣泰电气所举案件中违法行为的性质和情节与本案并不具有可比性，且中国证监会在那些案件中处理合法适当与否也非本案审查范围，因而欣泰电气认为中国证监会定性不当的主张不能成立。
在处理结果方面，欣泰电气主张其积极配合中国证监会的执法调查，其应当从轻或减轻处罚。根据《行政处罚法》第二十七条第一款第三项的规定，当事人配合行政机关查处违法行为有立功表现的，应当依法从轻或者减轻行政处罚。由此可见，即使欣泰电气在本案行政调查过程中有配合调查的情节，但并无证据证明其有“立功表现”，因而其仍然不符合法定的应当从轻或减轻处罚的条件。而且，根据《证券法》第一百八十九条第一款的规定，发行人不符合发行条件，以欺骗手段骗取发行核准，已经发行证券的，处以非法所募资金金额百分之一以上百分之五以下的罚款。
本案中，中国证监会按照非法募集金额百分之三的标准对欣泰电气处以罚款，在上述法律规定的幅度范围内，且与欣泰电气违法行为的性质、情节以及危害程度基本相当，不构成裁量上的明显不当。因此，欣泰电气认为被诉处罚决定明显不当的主张，缺乏事实和法律依据，亦不予支持。”
观点：行政处罚时应当考虑相对人在侵权行为中的过错程度适当予以处罚
天长爱美依服饰加工厂与滁州市广播电视新闻出版局行政处罚纠纷案 (2021)皖行终226号
“本案中，天长爱美依服饰加工厂系受委托加工案涉侵犯他人版权的玩具，属于复制环节中的一环，在违法行为的过程中处于帮助和从属的一方，侵权过错程度较轻，在处罚时应当考虑其在侵权行为中的过错程度适当予以处罚，被上诉人没有考虑上述因素，将案涉侵权责任完全归于天长爱美依服饰加工厂并予以处罚，明显不当。“
观点：行政决定中的个别文字表述不属于明显不当认定范围。
尚淑琴、郑州市金水区人民政府行政复议再审审查与审判监督行政裁定书 (2017)最高法行申4726号
“一个不利行政行为的相对人总是有诉权的，因为被诉行政行为对其施加的负担显而易见。基于同样的道理，一个不利行政行为的相对人，也有权选择行政复议，以维护自己的合法权益。本案的情况就是如此。再审申请人在受到公安机关行政处罚的情况下，提出行政复议申请，复议机关最终撤销了这个处罚决定。
按理说，不利行政行为的效力已经消灭，再审申请人的目的已经达到。但再审申请人却针对这个对其有利的复议决定提起了行政诉讼。其诉讼请求竟然是要求法院维持该复议决定书撤销行政处罚决定的主文，只是变更复议决定的部分理由。
这样一个诉讼请求，与《行政诉讼法》“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的并不相符，因为撤销处罚决定的复议决定不仅没有对其合法权益产生不利影响，反而已经实现了保护其合法权益的目的。请求维持一个对其有利的复议决定，既无必要，也不见于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条对于各种具体诉讼请求的列举以及《行政诉讼法》规定的各种判决方式。至于判决“变更”行政行为，按照《行政诉讼法》第七十七条的规定，仅限于“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误”这样一些特定情形，并不包括在被诉行政行为结果正确且对其有利的情况下，仅仅要求变更行政决定中的个别文字表述。
司法资源毕竟有限，有限的司法资源应当真正用于解决那些确有权利保护需要的请求。对于明显缺乏权利保护需要的起诉，人民法院不能仅仅因为其是行政程序或者复议程序的相对人，就当然地认可其诉权。正确的做法应当是不予立案或者裁定驳回起诉，没有必要任由没有实际意义的起诉进入审理程序。”
观点：违法未造成任何实际危害后果，且在案件调查中积极配合执法部门进行调查询问，应当予以减轻处罚
灞桥区灞桥街道向阳花幼儿园与西安市灞桥区市场监督管理局其他二审行政判决书 (2020)陕71行终1264号
“关于原审被告对原审原告处罚幅度方面，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第四项：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：…(四)食品生产经营者采购或者使用不符合食品安全标准的食品原料、食品添加剂、食品相关产品。”
《行政处罚法》第四条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”该法第五条规定，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”即行政处罚应遵循过罚相当原则，行政处罚所适用的处罚种类和处罚幅度要与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应。行政处罚兼具惩罚和教育的双重功能，通过处罚既应达到纠正违法行为的目的，也应起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用。行政处罚法第二十七条第一款规定，“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：……(四)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。”
本案中，2019年5月16日，原审被告灞桥区市场监管局组织听证会，听证意见为：“鉴于当事人在案件调查中积极配合执法部门查处违法行为，且社会危害性轻微，符合《陕西省食品药品行政处罚自由裁量权适用规则(试行)》第十三条第(3)项、第(5)项规定，具有从轻处罚情节”，而涉案鸡蛋销售价值较低，且原审原告被抽检期间正值学校放假期间，除部分被家人食用外，并未被用于幼儿园日常经营，未造成任何实际危害后果，且在案件调查中积极配合执法部门进行调查询问，具有从轻处罚情节，依据行政处罚法第二十七条第一款第四项的规定，应当予以减轻处罚。若依据食品安全法对原审原告处以23000元罚款，在处罚幅度上存在明显不当。”
观点：货值较小，未造成任何实际危害后果，且及时整改，应当予以减轻处罚
西安市莲湖区怡华便利店与西安市莲湖区市场监督管理局其他行政处罚纠纷上诉案 (2020)陕71行终697号
“关于处罚幅度是否适当的问题。根据上述《中华人民共和国行政处罚法》第四条、第五条的相关规定，行政处罚应遵循过罚相当原则，行政处罚所适用的处罚种类和处罚幅度应与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应。行政处罚兼具惩罚和教育的双重功能，通过处罚既应达到纠正违法行为的目的，也应起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用。如果处罚过度，则非但起不到教育的作用，反而会使被处罚者产生抵触心理，甚至采取各种手段拖延或抗拒执行处罚，无形中增加了行政机关的执法成本，也不利于树立行政处罚的公信力。
本案中，原告销售了一袋涉案过期紫菜，且货值金额仅为4元，未造成任何实际危害后果，且在现场检查时未发现上诉人销售被投诉的同类过期食品，依据行政处罚法第二十七条第一款第四项的规定，应当予以减轻处罚。若依据食品安全法对原告处以五万元罚款，在处罚幅度上存在明显不当。行政诉讼法第七十七条第一款规定，"行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更"，故本院将罚款数额变更为一万元。”
西安市灞桥区丰源超市与西安市灞桥区市场监督管理局其他一审行政判决书 (2019)陕7102行初2163号
“关于被告对原告处罚幅度方面，《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条规定，“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外，生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚。"
《行政处罚法》第四条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。"该法第五条规定，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。"即行政处罚应遵循过罚相当原则，行政处罚所适用的处罚种类和处罚幅度要与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应。行政处罚兼具惩罚和教育的双重功能，通过处罚既应达到纠正违法行为的目的，也应起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用。行政处罚法第二十七条第一款规定，“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：……（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。"
本案中，被告对原告所经营的味精、白醋、挂面、甜面酱等食品进行监督抽检，最终只有涉案甜面酱中所含“氨基酸态氮"未达标而被认定为不合格产品。而涉案甜面酱销售价格仅为1元，且除被被告购买五袋作为检测样品外，并未流入市场，未造成任何实际危害后果。依据行政处罚法第二十七条第一款第四项的规定，应当予以减轻处罚。若依据食品安全法对原告处以五万元罚款，在处罚幅度上存在明显不当。”
观点：货值较小，并非主要经营产品，应当予以减轻处罚
西咸新区沣东新城孙记咥葫芦头老碗面馆与西咸新区市场服务与监督管理局沣东新城分局其他一审行政判决书 (2020)陕7102行初395号
“关于被告处罚幅度方面，《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条规定，“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；
情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留：（一）用非食品原料生产食品、在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品，或者经营上述食品……"
《行政处罚法》第四条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。"该法第五条规定，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。"即行政处罚应遵循过罚相当原则，行政处罚所适用的处罚种类和处罚幅度要与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应。行政处罚兼具惩罚和教育的双重功能，通过处罚既应达到纠正违法行为的目的，也应起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用。
《行政处罚法》第二十七条第一款规定，“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：……（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。"本案中，原告饭馆经营的食品为面条等面食，辣椒油仅是一种调料，并非其主要经营的食品；被告亦认定原告经营的不符合食品安全标准的食品货值金额较小。依据行政处罚法第二十七条第一款第（四）项的规定，应当予以减轻处罚。本案被告对原告在处罚幅度上存在不当。”
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