【实务观点】
修改后的我国《行政诉讼法》将原来的“具体行政行为”概念统一替换为“行政行为”，并在第二条第一款将行政诉讼受案范围的总括性规定调整为：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”作出这一修改的目的，是为了使行政不作为、行政事实行为、双方行政行为等能够纳入受案范围，而原来所使用的“具体行政行为”的概念因为欠缺包容性和开放性而给受理这些案件制造了障碍。但不能认为，“具体行政行为”的概念就从此寿终正寝。事实上，除去涉及行政不作为、行政事实行为、双方行政行为的场合，在撤销之诉中，“行政行为”的概念仍然应当理解为原来意义上的“具体行政行为”。其确切的含义应当是指：行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为。那些决定作出之前的准备行为和阶段行为、那些不具有外部效果的纯内部行为、那些不是针对具体事件的普遍的调整行为，仍然属于不可诉的行为。抽象行政行为也是如此，尽管一般认为，修改前的行政诉讼法将具体行政行为规定为提起行政诉讼的起诉权标准，立法本意是排除与之对应的抽象行政行为，但废除“具体行政行为”的概念，也不意味着抽象行政行为就此纳入了行政诉讼法的受案范围。我国行政诉讼法虽然就可诉行政行为进行了列举，并规定了兜底条款，但由于实践中，行政行为千姿百态，判定其是否可诉，往往会适用到兜底条款，该判例释明了行政行为可诉性的内涵，对判定行政行为是否属于人民法院受案范围极具参考意义。
【案件简介】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申5712号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘宗仁。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省沈阳市人民政府。
再审申请人刘宗仁因诉被申请人辽宁省沈阳市人民政府（以下简称沈阳市政府）履行法定职责一案，不服辽宁省高级人民法院（2017）辽行终209号行政裁定，向本院申请再审，本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
刘宗仁是沈阳黎明服装集团下岗职工，该公司2009年后不按规定报销采暖费，刘宗仁为此多次上访，沈阳经济技术开发区企业管理中心同意让沈阳黎明服装集团公司按沈开房产[2013]7号《沈阳市经济技术开发区2013-2014年度采暖期间区属国有工业困难企业职工供热费补贴办法》（以下简称《补贴办法》）的规定给刘宗仁报销2009年-2014年的部分采暖费2700元。刘宗仁认为《补贴办法》关于补贴标准的规定违反了《沈阳市供热保障金补贴办法》及《辽宁省住房分配货币实施意见》中关于采暖费报销的规定，损害了职工利益。该《补贴办法》属于《中华人民共和国立法法》第八十七条规定的规范性文件，2015年11月27日，刘宗仁向沈阳市政府提出规范性文件合法性审查申请，沈阳市政府至今未回复。刘宗仁起诉，请求确认沈阳市政府未回复处理合法性审查申请违法并判决沈阳市政府对《补贴办法》进行合法性审查。
沈阳市中级人民法院一审裁定认为，沈阳市政府收到刘宗仁《规范性文件合法性审查申请》后，得知刘宗仁就申请事项于2015年9月2日申请过行政复议，且沈阳市铁西区人民政府也作出行政复议决定书，并已向刘宗仁送达。鉴于该申请内容多次提起信访程序，沈阳市政府将信件转至沈阳市信访局，由沈阳经济技术开发区企业管理中心对刘宗仁申请事项在网上予以答复。由此，沈阳市政府已实际履行相关职责。根据《辽宁省规范性文件备案办法》第五条规定，公民认为规范性文件违法，可以向政府法制部门提出审查建议，由法制部门按照规定程序处理。《沈阳市行政机关规范性文件管理规定》第十一条规定，沈阳市政府法制部门具体负责规范性文件审查工作。因此，沈阳市政府并非适格被告。刘宗仁所诉的被告不适格。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项的规定，裁定驳回刘宗仁的起诉。
刘宗仁不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。
辽宁省高级人民法院二审裁定认为，修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》将原来的“具体行政行为”概念统一替换为“行政行为”，并在第二条第一款将行政诉讼受案范围的总括性规定调整为：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”作出这一修改的目的，是为了使行政不作为、行政事实行为、双方行政行为等能够纳入受案范围，而原来所使用的“具体行政行为”的概念因为欠缺包容性和开放性而给受理这些案件制造了障碍。但不能认为，“具体行政行为”的概念就从此寿终正寝。事实上，除去涉及行政不作为、行政事实行为、双方行政行为的场合，在撤销之诉中，“行政行为”的概念仍然应当理解为原来意义上的“具体行政行为”。其确切的含义应当是指：行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为。那些决定作出之前的准备行为和阶段行为、那些不具有外部效果的纯内部行为、那些不是针对具体事件的普遍的调整行为，仍然属于不可诉的行为。
抽象行政行为也是如此，尽管一般认为，修改前的行政诉讼法将具体行政行为规定为提起行政诉讼的起诉权标准，立法本意是排除与之对应的抽象行政行为，但废除“具体行政行为”的概念，也不意味着抽象行政行为就此纳入了行政诉讼法的受案范围。按照行政诉讼法第十三条第二项的规定，直接针对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍拘束力的决定、命令”等抽象行政行为的起诉，仍然被排除在受案范围之外。又按照行政诉讼法第五十三条的规定，如果公民、法人或者其他组织认为（具体）行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，只能在对（具体）行政行为提起行政诉讼时，才可以一并请求对该规范性文件进行审查。
刘宗仁的诉讼请求是判令沈阳市政府依法履行其请求的对规范性文件进行审查并作出处理的法定职责，虽然不属于直接针对一个规范性文件而提起的确认之诉，但对于这种履行职责而言，刘宗仁也只能是请求法院判令沈阳市政府作出一个具体、特定的行政行为，而不能请求法院判令沈阳市政府作出一个抽象的、一般的行政行为。要求法院判令沈阳市政府审查一个规范性文件并作出处理，与要求法院自己审查一个规范性文件并作出处理，在性质和效果上并无二致。因为即使只是判令沈阳市政府自己审查规范性文件，也无可避免地要求法院对该被要求审查的规范性文件的合法性直接进行审查。这显然违背行政诉讼法第五十三条关于规范性文件的审查只能附带进行的规定。
通常认为，提起一个履行职责之诉，需要具备如下前提：存在一项权利;该权利属于原告;行政机关对于履行职责申请的拒绝导致权利侵害的可能性。刘宗仁请求审查的规范性文件并不直接对其权利义务产生影响，相应地，行政机关对于其请求的是否履行，也并无导致权利侵害的可能性。假如某一行政机关依据该规范性文件作出对当事人不利的行政行为，当事人完全有权利和机会针对该不利的行政行为提起诉讼，并还可以一并请求对该规范性文件进行审查。因此，在有更便捷途径达到目的的情况下，刘宗仁提起诉讼亦缺乏法律保护的必要。该案不属于行政诉讼受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
刘宗仁申请再审称：一、有证据证明沈阳经济技术开发区执行的《补贴办法》程序违法，内容违法。二、本案属于行政诉讼法的受案范围，一、二审裁定适用法律错误。请求撤销一、二审裁定，确认沈阳市政府没有履行职责，责令沈阳市政府对《补贴办法》的合法性进行研究处理。
沈阳市政府提交意见称：沈阳市政府并非适格被告，且已经对刘宗仁的请求作出了答复，已实际履行职责，不存在违法行为。请求驳回刘宗仁的再审申请。
本院经审查认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。但是，此种职权是基于上下级行政机关之间层级监督关系而形成，系行政机关内部监督和管理职权。上级行政机关是否履行该项职责、履责是否适当，属于行政机关的内部行为，并不直接设定当事人新的权利义务，不属司法监督范畴。本案中，刘宗仁申请沈阳市政府对沈阳经济技术开发区相关部门制定《补贴办法》进行合法性审查，实质是请求沈阳市政府履行对下的内部监督和管理职责，沈阳市政府是否履行审查职责、审查答复是否适当，属于行政机关的内部行为，不属于人民法院行政诉讼监督范围。一、二审裁定驳回刘宗仁起诉，结果并无不当。
综上，刘宗仁的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回刘宗仁的再审申请。
审 判 长 袁晓磊
审 判 员 万 挺
审 判 员 张能宝
二〇一七年十月三十日
法官助理 林 璐
书 记 员 战 成