这是一起因镇政府工作人员做虚假报告导致国家征地补偿款重大损失的案例。
本案一审法院以柳某、叶某滥用职权的行为与国家征地补偿款重大损失之间没有刑法意义上的因果关系为由，判决二人无罪，二审法院改判二人构成滥用职权罪，对此应如何理解？
把金某花炮厂列入整体征收拆迁上报是经党政班子集体研究决定，并非柳某和叶某个人虚构上报，那么经集体研究决定的滥用职权行为是否构成犯罪？
在审查调查实践中，滥用职权行为往往与《党纪处分条例》中的违反工作纪律行为相竞合，对于该行为应该怎样适用党纪政务处分？
解析
【基本案情】
柳某，甲县A镇党委委员、副镇长。
叶某，甲县A镇城建办主任。
2013年6月，J省发改委批复同意修建的某高速公路途经甲县A镇，甲县涉及需要征地拆迁的花炮企业有40家。
位于甲县A镇的金某花炮厂，因该厂老板叶某某不准省交通设计院进厂丈量，省交通设计院在沿线花炮厂一览表中对该花炮厂的预计拆迁范围标注为“老板不准丈量厂房”，故省高速项目办没有将金某花炮厂进行委托安全鉴定。
为了确保高速征迁工作顺利进行，在工期紧、上级下达任务重的情况下，考虑到金某花炮厂老板叶某某提出要整体拆迁并阻挠征地拆迁工作，柳某、叶某等人经过商量后，在明知金某花炮厂未经安全鉴定的情况下，以甲县A镇人民政府名义发文《关于请求对红线内土地、房屋等进行复查复核的报告》，虚构了金某花炮厂已经过市花炮科研所和县花炮安监局的安全鉴定需作整厂搬迁的事实。县高速指挥部办公室根据该报告向省高速项目办进行了上报。省高速项目办根据报告认定甲县金某花炮厂进行了安全鉴定需作整体搬迁，将甲县金某花炮厂列为整体征收对象。2015年1月29日，高速公路建设项目指挥部与金某花炮厂签订征收补偿协议，花炮厂老板叶某某以整体征收名义获取了征地拆迁补偿款1100万元。经司法鉴定机构鉴定，甲县金某花炮厂只需做部分拆迁，部分拆迁的征地补偿款为300余万元。
【查处过程】
2018年3月，柳某、叶某因严重违纪违法涉嫌滥用职权犯罪被纪检监察机关立案审查调查；
2018年8月，柳某、叶某被开除党籍、开除公职，并被移送检察机关审查起诉；
2018年10月，检察机关以柳某、叶某涉嫌滥用职权罪向人民法院提起公诉；
2018年12月，一审法院以柳某、叶某滥用职权的行为与国家征地补偿款重大损失之间没有刑法意义上的因果关系为由，判决二人无罪；
2018年12月，检察机关提出抗诉；
2019年2月，二审法院判决柳某犯滥用职权罪，免予刑事处罚；判决叶某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
【难点解析】
1.本案一审法院判决柳某、叶某二人无罪，二审法院改判二人构成滥用职权罪，对此应如何理解？
根据《刑法》规定，滥用职权罪是指国家机关工作人员故意逾越职权，不按或违反法律决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民遭受重大财产损失等行为。
一审法院认为，柳某、叶某作为政府工作人员，在负责高速公路征地拆迁工作中，虚构金某花炮厂经市花炮科研所和县安监局鉴定需作整厂搬迁的事实，没有正确履行职务，有滥用职权的行为。但是，国家征迁补偿款重大损失的造成，在于金某花炮厂领取了整体征迁补偿款而实际上只需要作部分拆迁，而造成金某花炮厂部分征迁的责任并不在于柳某、叶某，因此，金某花炮厂整体征迁并不必然造成国家征迁补偿款的重大损失，即柳某、叶某滥用职权的行为与国家征地补偿款重大损失之间没有刑法意义上的因果关系，所以认定二人无罪。
而二审法院认为，没有柳某、叶某二人《关于请求对红线内土地、房屋等进行复查复核的报告》虚构金某花炮厂已经过安全鉴定需要整体搬迁的事实，省高速项目办就不会根据报告认定甲县金某花炮厂进行了安全鉴定需要作整体搬迁并拨付整体征收补偿款，高速项目办就不会在整体征迁的基准下对金某花炮厂的征迁进行谈判，这环环相扣的行为之间符合事实因果关系中的“若无前者，即无后者”的条件性因果关系。且结合柳某、叶某的阅历、职责，都应该认识到虚构金某花炮厂已经过安全鉴定要整体征收的行为可能导致金某花炮厂被整体征收的结果。所以，国家超额支付给金某花炮厂补偿款与柳某、叶某二人滥用职权的行为具有刑法上的因果关系，二人构成滥用职权罪。
2.滥用职权罪中的因果关系应如何确定？
确定刑法上的因果关系，首先应该确定危害行为与危害结果之间存在着事实因果关系。事实因果关系就是指对危害结果的发生起到促进作用的所有因果关系（一般排除刑法上无意义的行为），是一种事实判断；法律因果关系则是指能够纳入刑法评价的，对危害结果的发生具有法律意义上可归责的因果关系，是一种价值判断。
事实因果关系是法律因果关系判断的基础，在具体认定中，应当首先对事实因果关系进行判断，从客观事实的联系方面划定造成损害后果的原因范围，进而筛选出对危害结果起决定作用、关键作用的行为作为法律上的因果关系，并以此作为追究刑事责任的依据。
渎职犯罪作为法定犯，其危害行为和危害结果都应当是法律明文规定的，危害行为和危害结果之间的因果关系也应蕴含在法条之中。因此，通过《刑法》条文的具体规定，我们首先可以在形式上判断渎职行为与危害结果之间是否存在符合法条所预设的因果关系类型。当符合构成要件的危害结果出现时，如果渎职行为符合法条规定的行为样态，那么就可以从形式上被认定行为与危害结果具有法律上的因果关系。
渎职犯罪因果关系判断的难点在于通常要掺杂对介入因素（主要是第三人行为）的判断。因为单个方面的内容并不能必然中断因果关系，如介入因素虽然异常，但对结果发生的作用很小，则不能中断因果关系；同样，对结果起重要作用的介入因素，如果在行为人的监管职责范围内，也不能中断因果关系。只有行为人监管范围之外的异常性介入因素，并合乎规律地引起了危害结果的产生，才能够中断行为与介入因素造成的结果之间的因果关系。
本案中，柳某、叶某二人滥用职权，虚构金某花炮厂已经过安全鉴定需要整体搬迁的事实，直接导致省高速项目办认定金某花炮厂进行了安全鉴定需要做整体搬迁并拨付整体征收补偿款，从而导致了国家征地补偿款的损失，符合《刑法》关于滥用职权罪的明文规定，而且几乎没有介入因素的干扰。所以，应当以滥用职权罪追究柳某、叶某的刑事责任。
3.经集体研究决定的滥用职权行为是否构成犯罪？
在滥用职权案中，个人作出错误的决定并造成重大损失的，个人负直接责任。如果错误决定是经集体研究作出，《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》明确追究负有责任的人员的刑事责任。对于多数人特别是上下级共同实施的渎职犯罪，违法决定的负责人员往往以仅负有间接的领导责任为自己开脱罪责，或者以经集体研究为托辞推诿责任，实践当中有的只追究了具体执行人员的刑事责任。这种“抓小放大”现象违背了问责机制的基本要求，既不公平，也不利于预防和惩处犯罪。因此，《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》首次明确以“集体研究”形式实施渎职犯罪，应依法追究负有责任人员的刑事责任，而对于具体执行人员，应当在综合认定其行为性质、是否提出反对意见、危害结果大小等情节的基础上决定是否追究刑事责任和应当判处的刑罚。
本案中，虚构金某花炮厂已经过市花炮科研所和县花炮安监局的安全鉴定需作整厂搬迁的事实，主要是由柳某、叶某提出的，也是由二人具体执行的，不能以经集体研究决定为由否定其犯罪的事实。
4.对于滥用职权行为应如何作出党纪政务处分？
根据《政务处分法》的相关规定，滥用职权，危害国家利益、社会公共利益或者侵害公民、法人、其他组织合法权益，造成不良后果或者影响的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除。具体的履行公职行为，一般由相关的法律法规规范，通常在法律责任的章节中规定了公职人员滥用职权、玩忽职守或徇私舞弊等失职渎职行为的法律责任，我们应当根据具体的违纪违法情况，准确适用。
公职人员中的党员如果违反了工作纪律，既要受到相应的政务处分，也要承担党纪责任。党组织在纪律审查中，如果基本掌握了党员有失职渎职等《刑法》规定的行为，且涉嫌犯罪，应当直接适用《党纪处分条例》第二十七条规定，给予党员重处分后移送司法机关依法处理。如果行为人的失职渎职行为没有达到刑事立案标准，但需追究党纪责任，则根据《党纪处分条例》第二十八条，视具体情节给予警告直至开除党籍处分。